Z.B. wären Längen- und Breitenkoordinaten "Daten", aber auch ein geschriebenes Gesetz sind Daten, vielleicht salopp gesagt man kann es als Folge von ASCII Zeichen sehen. Ich würde argumentieren, dass alle Daten, die im Staatsbetrieb anfallen eben durch eine dokumentierte API, die auf offene Standards setzt, abrufbar sind. Weiterhin muss aber auch eine Verknüpfung der einzelnen Datensätze möglich sein.
Ich würde das vielleicht aus der mathematische Seite (http://de.wikipedia.org/wiki/Teilmenge) sehen und auch eben dorthin Verknüpfungen strukturieren. Vielleicht in dieser Form: "Daten sind Teilmengen eines Dokumentes oder können selbst Dokumente sein. Daten sind einzelne Element, die einzeln existieren können oder können in Beziehung zu anderen Daten stehen." (Somit hätte man auch gleich eine Möglichkeit die Dokumente zu strukturieren und für die Bürger aufzubereiten, da man z.B. einen Text nicht immer ohne die entsprechenden Fachkenntnisse einordnen kann. Erzeugt man Beziehungen zwischen den Daten, kann man Rückschlüsse auf deren Zusammenhang ziehen) sein."
Weiterhin halte ich es auch noch wichtig, dass man sich über die Geheimhaltungsstufen Gedanken macht (siehe http://de.wikipedia.org/wiki/Geheimhaltungsstufe ), denn wenn man alle Daten zugänglich macht, dann wäre hier der Missbrauch in dem Sinne vorhanden, dass eben, wenn Daten verheimlicht werden sollen, eben eine Geheimhaltungsstufe bekommen. D.h. hier muss eine klare, juristisch auch definierte Struktur geschaffen werden, wann ein Dokument geheim ist und wann nicht und diese muss publiziert sein, d.h. validierbar.
Weiterhin ist hier auch die Lizenz zu bedenken. Ich denke eine cc Lizenz wäre der richtige Weg.
Gleichzeitig müsst man sich aber auch noch Gedanken über Validierbarkeit, sprich wer hat wann die Daten erzeugt / geändert, d.h. die Datensätze müssten ggf. mit einer Signatur versehen werden, die auch unabhängig vom technischen System überprüfbar ist (d.h. offener Standard)